Politik wird nicht nur von Politikern gemacht. Wenn Ideen zu Gesetzen werden, wirkt eine Vielzahl von Beteiligten auf Ministerien und Parlamentarier ein. Allen voran Lobbyisten. Gemeinsam mit Informatikern des Fraunhofer-Zentrums für Internationales Management und Wissensökonomie (IMW) in Leipzig hat der Tagesspiegel diese Einflussnahme auf Gesetze erstmals strukturiert erfasst. Dazu wurden einerseits bereits im Sommer 2016 alle Ministerien angefragt, welche Verbände sie zu Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen aufgefordert haben, bevor diese von der Regierung in den Bundestag eingebracht wurden. Außerdem wurden knapp 10.000 Tagesordnungen von Bundestagsausschüssen nach Expertennamen und Verbänden durchsucht. Denn hier laden Parlamentarier Forscher genauso ein wie Lobbyisten, um deren Position zu geplanten Gesetzen zu erfragen.

Das erste Ergebnis der Analyse: In der Masse wird niemand so stark beteiligt wie der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), der nach eigenen Angaben den Mindestlohn als größten Erfolg seiner langjährigen Arbeit im Zentrum der Macht sieht. Nicht erfolgreich war der DGB derweil beim Rückkehrrecht von Teilzeit in Vollzeit, was besonders Frauen nach der Familienzeit helfen würde. „Das haben Arbeitgeber und Teile der Union einfach nicht gewollt“, so der DGB. Grundsätzlich wird der DGB zu allem gefragt, sagt eine Sprecherin. Wenn das nicht geschieht, „aber das Thema relevant ist, nehmen wir trotzdem Stellung“, sagt sie.

Dicht darauf folgen Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK), Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI), Anwälte, Arbeitgeber, Verbraucherzentrale und die kommunalen Spitzenverbände, die regelmäßig beteiligt werden müssen. Aber auch Sozialverbände, Banken und die Kirchen mit ihren zahlreichen Unterverbänden nehmen überdurchschnittlich Einfluss. Bei den Bundestagsausschüssen fällt im Gegensatz zu den Ministerien auf, dass wesentlich mehr Wissenschaftler eingeladen werden. Allerdings spielt dabei offenbar die räumliche Nähe eine bedeutendere Rolle als die größte Kompetenz auf dem Gebiet: Es werden überproportional Forscher aus der Berliner Humboldt- und der Freien Universität sowie der Bonner Friedrich-Wilhelms-Universität geladen.

Vorfahrt für intransparenten Verkehr

Weil die Ministerien nach eigener Aussage nicht gesondert erheben, wen sie beteiligen, mussten sie aus unzähligen Akten erst einmal zusammensuchen, wen sie angefragt hatten, wie eine Ministeriumsberaterin berichtet. Dennoch taten es fast alle – wozu sie nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) auch prinzipiell verpflichtet sind – mit Ausnahme des Verkehrsministeriums. Nach mehr als neun Monaten und mehreren Rückfragen kam keine Antwort. Im Juli wurde stattdessen nur eine Liste der bearbeiteten Gesetze und der Hinweis übermittelt, es würden „alle relevanten Verbände beteiligt“.

Die lückenhafte Informationspolitik des Bundesverkehrsministeriums ist in den vergangenen zwei Jahren immer wieder scharf kritisiert worden, vor allem im Kontext der Diesel-Affäre. Aber auch beim Umbau der Führungsspitze der Deutschen Bahn warfen Aufsichtsräte des Staatskonzerns Verkehrsminister Alexander Dobrindt (CSU) vor, mehr mit der Boulevardpresse als mit dem Kontrollgremium der Bahn zu kommunizieren. Für Umweltverbände und Grüne, aber auch Verkehrspolitiker der großen Koalition ist diese Politik symptomatisch für die Nähe des Ministeriums zur Automobilindustrie. Dobrindts eigene VW-Untersuchungskommission, die er kurz nach Bekanntwerden der Softwaremanipulationen Ende 2015 einsetzte, habe lediglich den „Anschein von Aufklärung und Aufarbeitung“ erwecken wollen. Dobrindt widerspricht: Sein Verhältnis zur Branche sei keine Kumpanei, es handele sich um eine „Partnerschaft“ zwischen Politik und Unternehmen.

Hier geht’s zum Politiker-Check, einer Analyse der Arbeit und Lobbykontakte jedes einzelnen Abgeordneten in den letzten vier Jahren:

Dass sich die Autolobby bester Kontakte zur Bundesregierung erfreut, ist hinlänglich bekannt. Matthias Wissmann, Präsident des Autoverbandes VDA, ist Partei- und Duzfreund von Angela Merkel (CDU). Wissmann ist zugleich Vizepräsident des Lobbyverbandes „Pro Mobilität“, der nach Tagesspiegel-Recherchen in der vergangenen Legislaturperiode auffallend oft die Gelegenheit bekam, bei Ausschusssitzungen des Bundestages seine Meinung zu äußern. Den Verein, der sich für den Ausbau und Erhalt des Straßennetzes sowie die Verkehrssicherheit einsetzt, bezeichnen Kritiker als reine Straßenbaulobby. An der Spitze von „Pro Mobilität“ steht Eduard Oswald, früherer CSU-Politiker und Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau. Der Verband selbst sieht sich als Mittler zwischen Verkehrspolitik und Öffentlichkeit.

In diese Linie passt nur zu gut, dass Katherina Reiche, bis 2015 Parlamentarische Staatssekretärin beim Verkehrsminister, im September 2015 auf ihr Mandat verzichtete und zum Bundesverband kommunaler Unternehmen wechselte.

Einfluss auf die Gesundheit

Das Gesundheitsministerium wird besonders von Krankenhäusern, Krankenversicherungen und Ärztekammern beraten. Dass die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) zusammen mit dem Spitzenverband der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) die meisten Stellungnahmen abgegeben hat und – von der Bundesärztekammer abgesehen – auch am häufigsten darum gebeten wurde, ist wenig überraschend. Denn die Krankenhausausgaben in der GKV sind der mit Abstand größte Kostenblock – 2016 waren es knapp 73 Milliarden Euro.

Zum anderen brachte Gesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) in der vergangenen Legislaturperiode ein besonders dickes Gesetz zur Reform der Strukturen in der Krankenhausversorgung auf den Weg. Vorgesehen sind darin beispielsweise Qualitätszu- und -abschläge, ein Pflegestellenförderprogramm und ein Strukturfonds, mit dem Überkapazitäten abgebaut werden sollen. Die DKG sah Gröhes Entwurf zunächst sehr kritisch, konnte sich dann aber in vielen Punkten mit Änderungsvorschlägen durchsetzen. Als das Gesetz im November 2015 den Bundestag passierte, war der ursprüngliche Entwurf an mehr als 40 Stellen teilweise entscheidend verändert. Die DKG war zufrieden, die Krankenkassen waren es weniger. Sie kritisierten, dass es dem Gesetz „an Konsequenz, Verbindlichkeit und Nachhaltigkeit“ mangle.

Insgesamt am häufigsten vom Gesundheitsministerium angefragt wurde die Bundesärztekammer. Auffällig ist aber auch, dass das Ministerium bei vielen Vorhaben die Sozialverbände mit ins Boot geholt hat. Der Caritasverband etwa wurde so häufig angefragt wie die Kassenärztliche Bundesvereinigung.

Bei den Kassenverbänden ist der AOK-Bundesverband am häufigsten aktiv geworden, in den Ortskrankenkassen sind allerdings mit mehr als 25 Millionen Menschen auch die mit Abstand meisten Kassenpatienten versichert.

Der Verband der Privaten Krankenversicherung (PKV) gab fünf Stellungnahmen ab – halb so viele wie der GKV-Spitzenverband, obwohl er es bei der Zahl der Versicherten auf gerade mal auf ein Zehntel bringt.

Verhältnismäßig wenig Einfluss nahmen der Statistik zufolge die Arzneihersteller. Allerdings waren sie auch auf anderen Kanälen aktiv. Beispielsweise kamen sie bei einem monatelangen „Pharmadialog“ mit dem Minister zu Wort, zu dem die Krankenkassen gar nicht erst eingeladen waren. Eines der Ergebnisse: die Erstattungspreise der Kassen für neue Arzneimittel werden nicht konsequent, sondern nur bei den mit Abstand umsatzstärksten Medikamente begrenzt.

Beteiligungen am Recht

Viel Tradition, kleiner Etat, große Verantwortung: Das Bundesjustizministerium ist zuständig für alles, was den Rechtsstaat ausmacht. 2013 kam der Verbraucherschutz dazu. Von keinem Ministerium wurden 2013 bis 2016 so viele Gesetze auf den Weg gebracht. Ein Blick auf die professionellen Einflussnehmer zeigt, dass es trotz des Ringens um Verbraucherinteressen die Vertreter klassischer juristischer Berufe sind, die den Ton angeben.

Stark nachgefragt wird vom Ministerium die Expertise von Bundesrechtsanwaltskammer, Deutschem Richterbund und Juristinnenbund. Besonders auffällig aber ist die Position des Deutschen Anwaltvereins (DAV). Mit 56 abgegebenen Stellungnahmen zu Gesetzgebungsvorhaben bis September 2016 liegt er auf Platz zwei hinter Deutschem Gewerkschaftsbund und gleichauf mit dem Deutschen Industrie- und Handelskammertag.

Anders als die Anwaltskammer, die eine Dachorganisation der regionalen berufsständischen Vertretungen ist und gesetzlich klar definierte Aufgaben hat, ist der DAV eine reine Interessenvertretung von mittlerweile 66 000 Anwältinnen und Anwälten. Eine sehr alte, mit noch ein paar Jahren mehr Geschichte als das das 1877 als „Reichsjustizamt“ gegründete Ministerium. Die Spitzenposition des DAV dürfte zu einem guten Teil mit der hohen Zahl an Entwürfen zu tun haben, die Minister Heiko Maas (SPD) aus seinem Haus heraus auf den Weg gebracht hat. Der DAV selbst betont eine andere Seite. „Wir verstehen uns als neutraler Ratgeber“, sagt DAV-Hauptgeschäftsführer Cord Brügmann. So habe der DAV auch vor den praktischen Problemen bei der Umsetzung der Mietpreisbremse gewarnt – ohne sich im Vorfeld dafür oder dagegen ausgesprochen zu haben. Offenbar schafft das Vertrauen. Zumindest bei manchen.

INTERAKTIVE PLATTFORM

In welchen Ausschüssen saßen die Lobbyisten und Experten? Und welche Bundestagsabgeordneten saßen mit ihnen dort? Gemeinsam mit dem Fraunhofer IMW Leipzig haben wir all diese Daten zu Abgeordneten und Ausschüssen auf der interaktiven Webseite Tagesspiegel POLITIKER-CHECK gesammelt.